身在公門，不好修行【陳煥宏】

作者：陳煥宏｜政大科智所博士研究生，研究領域為地方創生，持續探索的是如何讓地方城市，在劣勢下找到創新的方向，能讓地方再現生機。


最近在媒體上，看到一則投書，來自一個社會福利基金會的負責人，衛福部部長公開承諾要為社區照護員加薪，她表示希望衛福部能夠準時撥款不要苛扣補助款。相關的另外一則新聞，另一間長期照護示範單位的醫院院長，表示醫院為了向政府機關申請補助款，必須要一個全職行政人員，才能將所有申請表單填妥，這樣還是依然無法準時收到政府補助款，讓他很困擾。對於未來長期照護業務的推動，他很擔心是否能繼續。


以上新聞中出現三個機構：政府機構、社福機構與醫療機構，面對同一事件「長期照護」出現的問題，「長期照護」是政府最重要的政策，由社福機構、醫療機構的說法中，赫然發現原來這兩個機構都是政府「外包業務」的承攬對象。而承攬業務的機構對於維持機構運轉需要的「財務資源」，卻受到政府機構冗長的行政程序掣肘。政府審計付款行政程序，竟然有可能成為政策未來推動的阻力所在。

對於這三個機構間的互動，引起我對「機構理論」再一次複習的動機，我好奇的是這些實際執行的社福機構、醫療機構是怎麼解讀「長照政策」？所需資源全數來自政府機構，他們又如何採取合理、正確的方式取得必要資源？


過去，機構論學者DiMaggio & Powell (1983)告訴我們的是，理性運作下的組織會因為機構化而趨組織型態同質化。因為透過三種機制，「強制、模仿與規範」，讓組織型態與運作方式越來越相似，而為爭取組織所需資源與自己控制運用方式的合法性，組織縱然成立的目的任務不一樣，但在機構機制的影響下，這些組織只好乖乖服從變的越來越相似。

機構強大的宰制力，無形的手，依據掌握資源與控制權力，讓組織不得不忍氣吞聲。前述案例中的社福機構與醫療機構，不就是實際例子嗎？台灣從事「長期照護」的機構，稍微調查一下，發現各種不同名稱與屬性的機構都在從事這項服務業務，也都是以非營利機構的型態成立組織。

依常理，既然以社會服務為名成立的機構，提供「長期照護」服務，不是可以透過社會募款的方式，甚至向接受服務的對象收取必要費用。如此也可以讓機構本身的收支平衡，永續經營這項社會事業下去嗎？事實上，又非如此發展，而是這些組織大部分收入都來自於委託代辦的經費，委託代辦經費都來自於政府各機關公務預算。委託代辦間的關係看似單存，但卻又讓委託單位、受託單位怨聲載道，更重要的是，服務的對象、家屬也不滿意，這項政策背後，相關機構到底出了什麼問題？


簡單的分析這新聞事件背後，機構趨同化的頑固性，如下：

一、合法性的頑固：

政府機構擬定執行政策，編列相關預算，唯獨實際執行政策，卻因受限編制內人力不足，而必委託民間代為辦理執行，政府機關依法編列預算，也必須依法管理預算執行狀況。接受委託的民間單位，除了必須依據政府主管機關委託事項內容執行，預算的使用也必須依據政府機構的審計規定與流程進行，這樣才能順利通過審核領取費用。整個流程秉持「依法行政」的邏輯，委託機構與受託機構間為何還會有這些怨言出現呢？


問題就出在「合法性」，民間機構要「合法」成立，才能接受政府機構委託，政府機構也要「合法」才能使用預算執行政策，所以，預算動撥與核銷程序，就一切必須「合法」，政府機構與民間機構間因為「合法性」出現了時間差。民間機構實際上必需要自己先墊付費用款項，然後填具政府機構規定的表單，申請核銷費用。

這透露出這些民間機構財務結構上的不健全現象。這些非營利的社福機構成立目的高尚感人，但卻沒有能力自給自足，必須依賴政府委託代辦業務，賺取差價以求生存。弔詭的是，政府機構為何不委託給財務健全的私人企業呢？還是「長期照護」的「合法性」社會標籤，就是「非營利機構」呢？如果是這樣的委託考量，似乎就讓整個政策陷入「合法性」的頑固陷阱中了。

二、同質性的頑固：

「長期照護」政策屬於社會福利性質，高齡人口比例逐年增加，機構照護、居家照護是不同的照護型態，但被照護人（高齡者）需要什麼樣的照護，又需要醫療診斷結果判斷，社會福利機構與醫療機構分屬不同政府機構管理，對「長期照護」政策的解讀可能有些不一樣，政策執行重點也不一樣。但是，被照護人（高齡者）及其家屬的需求，可能又與政策制訂的機構有極大鴻溝存在。

政府機構、社福機構、醫療機構、受照護家庭，對於「長期照護」存在不一樣的期待目標。基本上這就讓這項政策的執行充滿著各種不可預測的風險與不確定性。政策單位為了讓風險與不確定性降低，只好不考慮被照護對象的多樣性，只能一套照護模式委託。對於不同社福機構、醫療機構，他們雖然各自有不同的專長背景，但在這樣的政策模式下，也只能讓我們看到不同社福機構、醫療機構，所能提供的「長期照護」不可避免的相似同質了。

三、專業性的頑固：

以上針對「長期照護」為什麼政策不容易執行，就機構本身的限制提出了一些看法，但也顯示出政府機構專家擬定的政策盲點，比想像的還嚴重。這些實際政府預算、行政流程與民間機構的專長能力，甚至被這戶家庭的需求，難道政府專家他們不知道嗎？為什麼政策意見中，這些可能發生問題的意見不被採納呢？

由政府機構與諮詢專家的背景，是不是因為相似的專業領域知識，而讓大家的觀點更容易趨向一致，也因為這樣的政策擬定方式，讓面對問題時的解決方案也很一致呢？更令人擔心的是專業背後的菁英心態，主觀認定需要「被照護者」的需求是什麼，一種恩澤式的提供方式，不正是專業下的頑固嗎？而以各種名義設立的非營利組織，不也可能是在這種政府政策下的組織產物嗎？

有一句科技產品的廣告詞：「科技來自於人性」，但「政策」更應該來自人性的考量，老一輩的警世語，總勉勵在公務機關服務的人，要抱持著「人在公門，好修行」的態度。政策沒有好壞，都是在執行過程中不斷妥協修正後，慢慢接近原本想要達成的結果。

參考文獻

Dimaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited - institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147-160.